剛剛過(guò)去的2016年是“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，也是新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)之年。新的一年里，切實(shí)有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要將因地施策與統(tǒng)籌發(fā)展結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)各地協(xié)調(diào)發(fā)展—— 剛剛過(guò)去的2016年是“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，也是新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)之年。這一年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度不斷完善，作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群規(guī)劃相繼出臺(tái)，特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)也蓬勃發(fā)展。
在京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心與北京大學(xué)政府管理學(xué)院不久前舉辦的“中國(guó)城市政策與管理暨京津冀協(xié)同發(fā)展新年論壇（2017）”上，有關(guān)專(zhuān)家表示，在推動(dòng)戶(hù)籍人口市民化的過(guò)程中，必須因地制宜，既尊重農(nóng)民進(jìn)城意愿，也要增強(qiáng)地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。同時(shí)，要更加注意統(tǒng)籌發(fā)展，破除中小城市發(fā)展瓶頸，關(guān)注非城市群地區(qū)發(fā)展。
轉(zhuǎn)移人口市民化要因地施策
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑，也是擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手。
2016年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度不斷完善。在一系列政策舉措的推動(dòng)下，地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿和能力有所增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶(hù)的積極性也在提高。據(jù)估算，2016年，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率有望比上年提高一個(gè)百分點(diǎn)以上。
“新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是人的城鎮(zhèn)化?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱說(shuō)，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中確實(shí)存在以物為核心的城鎮(zhèn)化傾向，有些地方只建樓不管人，有些地方只要土地不要人，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，市民化比較滯后。
“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！蔽汉髣P說(shuō)，大量農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，卻不能享受與市民同等的待遇，這對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展十分不利。中央已經(jīng)把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在優(yōu)先位置。從實(shí)踐看，有些地方在轉(zhuǎn)移人口市民化方面仍然表現(xiàn)出意愿不強(qiáng)，因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步采取措施，建立吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與政績(jī)掛鉤的考核機(jī)制。
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍指出，當(dāng)前我國(guó)人口流動(dòng)趨于平衡，人地均衡關(guān)系處在動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，城鎮(zhèn)化正在從過(guò)去高速發(fā)展轉(zhuǎn)向中高速發(fā)展。
“從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度來(lái)看，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，對(duì)人口的吸引力進(jìn)一步加強(qiáng)，東部地區(qū)的北京、上海、浙江、廣東經(jīng)濟(jì)增速在換擋，吸引外來(lái)勞動(dòng)力的增速也在放緩?！睏畋＼姺治稣J(rèn)為，目前東部省份的城鎮(zhèn)化并沒(méi)有完成，這些地區(qū)仍有較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化動(dòng)力；中西部的長(zhǎng)江沿線(xiàn)、“一帶一路”沿線(xiàn)省份的城鎮(zhèn)人口仍有較大增長(zhǎng)空間，而青海、西藏等地區(qū)城鎮(zhèn)人口增量相對(duì)有限；東北省份受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟等因素影響，城鎮(zhèn)化動(dòng)力相對(duì)不足。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，“東西”問(wèn)題緩解，“南北”問(wèn)題凸顯的狀況，楊保軍建議，在推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，應(yīng)該因地施策：針對(duì)人居環(huán)境不適宜的地區(qū)，需要注意積極改善人居條件，在穩(wěn)定人口規(guī)模的同時(shí)，引導(dǎo)人口優(yōu)化布局；人居環(huán)境適宜但人口過(guò)度集中地區(qū)應(yīng)根據(jù)資源環(huán)境承載能力來(lái)調(diào)節(jié)城市規(guī)模，引導(dǎo)人口疏解和轉(zhuǎn)移；人居環(huán)境適宜但生態(tài)脆弱敏感地區(qū)要重點(diǎn)提升人居建設(shè)水平，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與污染防治，引導(dǎo)人口向交通條件更好、生態(tài)承載能力更強(qiáng)的地區(qū)集聚；對(duì)于適合人口進(jìn)一步集聚的地區(qū)，則要加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，提高地區(qū)承接人口集聚的能力，使土地規(guī)模擴(kuò)張與人口集聚相匹配。
注重大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀(guān)布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群。
專(zhuān)家指出，城市群是我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，我國(guó)的城市群占國(guó)土面積的20%，聚集了70%的城鎮(zhèn)人口。2016年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)實(shí)施了長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、中原等5個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃，明確了成都、武漢、鄭州等一批新的國(guó)家中心城市。
中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華表示，如果大城市、特大城市壟斷了中小城市的全部?jī)?yōu)質(zhì)資源，特大城市、大城市的“城市病”會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，而中小城市的發(fā)展則會(huì)越來(lái)越喪失動(dòng)力，最后影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
中國(guó)科學(xué)院地理資源所區(qū)域與城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳指出，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，必須引導(dǎo)發(fā)展城市群，嚴(yán)格控制超大、特大城市，合理發(fā)展大城市，積極發(fā)展小城市，形成大中小城市共同發(fā)展的新格局。
“未來(lái)比較理想的狀態(tài)，應(yīng)該是形成一個(gè)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新金字塔形城市發(fā)展空間格局?！狈絼?chuàng)琳說(shuō)，從新金字塔形格局看，未來(lái)應(yīng)該建成10個(gè)左右超大城市，20個(gè)左右的特大城市，100個(gè)互聯(lián)網(wǎng)大城市，200多個(gè)小城市、將近2萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)。
方創(chuàng)琳還表示，當(dāng)前，我國(guó)城市群建設(shè)正在形成高效集聚、高速增長(zhǎng)，但需要警惕的是，一些城市群的發(fā)展有著明顯的行政色彩，一些地方明顯夸大了城市群的地位，反而影響了城市群的科學(xué)發(fā)展。
統(tǒng)籌廣大非城市群地區(qū)發(fā)展
在城市群以外的地區(qū)，集聚了全國(guó)30%的城鎮(zhèn)人口，占我國(guó)國(guó)土面積的80%?！霸谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市病跟農(nóng)村病統(tǒng)籌治理，城市繁榮、城市的發(fā)展不能建立在農(nóng)村衰落、農(nóng)村衰敗基礎(chǔ)上。”魏后凱說(shuō)。
“這些地區(qū)自然和文化資源往往富集，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，而且覆蓋大部分貧困縣，我們需要謀求差別化的特色發(fā)展道路，幫助這些地區(qū)加快發(fā)展步伐，提升廣大人民群眾的生活水平。”楊保軍說(shuō)。
記者了解到，在推動(dòng)非城市群地區(qū)的發(fā)展中，國(guó)外已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)。其中，日本提出了構(gòu)建魅力觀(guān)光區(qū)，主要基于傳統(tǒng)文化、文化遺產(chǎn)、自然等區(qū)域資源的挖掘和活用，構(gòu)建富含個(gè)性和高度國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的觀(guān)光地區(qū)，用觀(guān)光區(qū)塑造這些地區(qū)的發(fā)展特色，振興旅游觀(guān)光，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展活力。英國(guó)劃分了463個(gè)自然風(fēng)景優(yōu)美區(qū)，覆蓋了全國(guó)18%的鄉(xiāng)村。美國(guó)則創(chuàng)建了國(guó)家公園制度。
楊保軍建議，我國(guó)應(yīng)積極構(gòu)建國(guó)家魅力景觀(guān)區(qū)，把自然與文化資源富集、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村特色鮮明的區(qū)域發(fā)展成為面向休閑消費(fèi)需求、具有國(guó)際影響力的廣域地區(qū)，鼓勵(lì)這些區(qū)域加快發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，強(qiáng)化這些地區(qū)在服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域的互聯(lián)互通和承載能力；加強(qiáng)財(cái)政支持，構(gòu)建更加科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
也有專(zhuān)家建議，應(yīng)該加快推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，特別是大城市、特大城市周邊區(qū)域，要加快提升小城鎮(zhèn)的承載功能，接受城市二三產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散、輻射和帶動(dòng)，促進(jìn)周邊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的發(fā)展，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，使城市文明迅速擴(kuò)展到農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（責(zé)任編輯：籍俊霞）
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